10/10/2016  -  Fiscalité
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Impôts : le bilan fiscal du quinquennat Hollande

 Alors que le dernier budget du mandat arrive au Parlement, quel est le bilan d’un quinquennat marqué par des débats fiscaux permanents. Si la révolution souhaitée par certains n’a pas eu lieu, l’empilement des mesures a fini par accroître la progressivité de notre impôt.

 

Ce devait être l'heure du « grand soir fiscal ». Le moment où notre impôt allait devenir « plus juste, plus efficace, plus lisible ». ­François ­Hollande voulait même en faire « l'acte I » de sa législature, comme il l'avait déclaré dans un entretien aux « Echos » . Lui qui a pour réputation d'être un fin technicien de l'impôt. Cinq ans après, les partisans du « big bang » fiscal déchantent : la révolution n'a pas eu lieu. Abandonnée, la tentative d'introduire plus de progressivité dans la CSG, enterrée l'ambitieuse fusion avec l'impôt sur le revenu, liquidée la taxe à 75 % sur les très hauts revenus.

 

Et pourtant, le quinquennat a vu s'égrener une multitude de mesures fiscales et de débats permanents sur notre impôt. Au point de multiplier des foyers de fronde et de faire naître une expression - ras le bol fiscal - qui marquera pendant longtemps le bilan de ce quinquennat. Cinq ans après, force est de constater que l'empilement de ces mesures a fini par transformer notre système fiscal plus qu'il n'y paraît, comme le montrent les données compilées par « Les Echos ».

 

Les hausses d'impôt du début de mandat, principalement ciblées sur les 10 % les plus aisés, suivies de baisses concentrées sur les classes moyennes, ont nettement accru la progressivité de l'impôt sur le revenu. La création de la prime d'activité a ciblé les aides sur les très bas revenus. Les ­baisses de charges dans le cadre du pacte de responsabilité ont abouti indirectement à un transfert de fiscalité des entreprises vers les ménages. L'autre évolution majeure porte sur la mise au barème des revenus du capital qui a contribué à accroître la fiscalité sur le patrimoine de 50 % en dix ans.

 

Et si le gouvernement n'a pas pu aller plus loin, c'est qu'il s'est parfois heurté aux censures du ­Conseil constitutionnel, sur la taxe à 75 % comme sur les baisses de cotisations salariales ou encore sur la CSG dégressive défendue l'an dernier par Jean-Marc Ayrault dans l'hémicycle. Sans compter que le prélèvement à la source , qui va être débattu en novembre au Parlement, constitue un préalable nécessaire à la fusion de l'impôt sur le revenu et de la CSG, même si le gouvernement se refuse à le dire. Avant la prochaine révolution fiscale

 

La pression fiscale globalement en hausse

 

Le ministre des Finances, Michel Sapin, a suscité de nombreuses réactions en déclarant que les baisses d'impôts avaient absorbé les hausses du début du quinquennat . Une affirmation qui peut surprendre au regard du « ras le bol fiscal » persistant et de la courbe de l'impôt sur le revenu, dont la progression aura atteint presque 14 milliards d'euros entre 2012 et 2017.

 

Si on limite le raisonnement strictement à l'impôt sur le revenu et aux décisions prises depuis l'été 2012, cette assertion n'est pas fausse. La hausse spontanée des revenus et des mesures de périmètre (fin de la prime pour l'emploi et intégration du prélèvement forfaitaire) suffisent en effet à expliquer en grande partie l'augmentation des recettes. Le reste vient de décisions prises par la droite qui ont continué à produire leurs effets en 2013 et 2014, comme la suppression de la demi-part veuves et la fin de la déductibilité des intérêts d'emprunts. Cela dit, la gauche aurait pu revenir sur certaines d'entre elles, en particulier le gel du barème, voté en loi de finances à l'automne 2012. Si l'on inclut les impôts locaux et la fiscalité verte, en revanche, il est indéniable que la pression fiscale sur les ménages a augmenté.

 

Concernant les entreprises, le compteur est plus ou moins revenu à zéro grâce au Cice et au pacte de responsabilité qui auront allégé les charges de 41 milliards d'euros en 2017. Pour les économistes de l'OFCE, les entreprises supportent 20 milliards d'euros de charges en moins qu'au début du quinquennat Hollande. Les calculs de COE-Rexecode, un institut à tendance plus libérale, montrent que les prélèvements auront baissé au total de 2,3 milliards depuis début 2012. En la matière, le juge de paix reste le taux de prélèvement obligatoire. Or, celui-ci stagne en 2017 .

 

Un transfert des entreprises vers les ménages

 

Depuis 2012, les ménages ont été davantage mis à contribution que les entreprises pour consolider les finances publiques. Un choix qu'ont fait de nombreux pays développés pour préserver l'emploi dans un contexte de compétition internationale exacerbée. C'est ce que relevait la dernière étude de l'OCDE sur les prélèvements obligatoires. La France n'a pas dérogé à cette règle. D'après les calculs de la rapporteure du Budget à l'Assemblée, Valérie Rabault (PS), la part des prélèvements obligatoires supportés par les ménages est passée de 24,18% en 2012 à 25,45% en 2015. En valeur, ils ont progressé chaque année de 3,2 % en moyenne, soit à un rythme légèrement plus rapide que durant le quinquennat de Nicolas Sarkozy (2,5 % par an).

 

Pour les entreprises, l'analyse est différente. La part des prélèvements obligatoires a commencé par augmenter en 2012 et 2013, puis a diminué en 2014 et 2015. Résultat : en valeur, la pression fiscale subie par les entreprises n'a augmenté que de seulement 2 % depuis 2012, alors qu'elle avait progressé de 10 % sous la précédente mandature.

 

A noter que l'attribution des prélèvements aux entreprises ou aux ménages fait souvent débat, en particulier pour ce qui est de la fiscalité indirecte (TVA, TICPE). L'Insee ne publie pas ces statistiques et Bercy renonce à s'avancer sur de tels chiffrages. Preuve que la répartition des prélèvements est sujette à des interprétations variées : Valérie Rabault classe la TVA intégralement chez les ménages, tandis que le Medef considère que c'est un impôt subi entièrement par les entreprises...

 

Qui sont les gagnants et les perdants

 

Les premières mesures du quinquennat (quotient familial, mise au barème des revenus du capital, tranche à 45 %) ont principalement ciblé les plus aisés mais n'ont pas épargné les classes moyennes. D'après la commission des Finances du Sénat, la fiscalisation des heures supplémentaires a été portée à 70 % par les ménages situés entre le quatrième et le neuvième décile (entre 17.900 et 37.200 euros de revenus annuels pour un célibataire). De même pour la fiscalisation de la complémentaire santé et pour les hausses de cotisation dans le cadre de la réforme des retraites, dont le coût a été réparti sur l'ensemble des ménages. Quant au gel du barème, il a fait rentrer de nombreux ménages dans l'impôt sur le revenu.

 

 

Ce sont ces effets que François Hollande a souhaité corriger par le biais de quatre baisses successives d'impôt sur le revenu, qui, à chaque fois, ont ciblé les mêmes catégories de ménages. Ainsi, le seuil d'imposition pour un célibataire est passé de 13.275 euros en 2012 à 16.340 euros en 2016. Et la part des non-imposables est clairement repassée sous les 50 % durant cette période. Quant aux ménages les plus modestes (revenus annuels inférieurs à 13.520 euros pour un célibataire, 28.400 euros pour une famille avec deux enfants), ils ont bénéficié des mesures du plan pauvreté de 2013 (revalorisations du RSA, de l'allocation de soutien familial et du complément familial), ainsi que de la réforme de la prime d'activité, moins éparse que la prime pour l'emploi qu'elle remplace.

 

Au global, les hausses de prélèvements se sont concentrées sur les 20 % les plus aisés (plus de 29.580 euros de revenus pour un célibataire et 62.120 pour une famille avec deux enfants). Les estimations de Bercy montrent que, en tenant compte de la modulation des allocations familiales, ces mesures ont fait perdre 1,7 % de niveau de vie aux 10 % les plus aisés. Elles ont globalement favorisé les célibataires plutôt que les familles, qui ont perdu en moyenne 0,3 % de niveau de vie, et les inactifs (+0,5 %) par rapport aux actifs (-0,3 %).

 

Le « choc fiscal » a pesé longtemps sur l'activité

 

Pour redresser ses comptes publics, la France a davantage usé du levier fiscal que ses voisins européens qui ont aussi baissé la dépense publique. En prenant ses fonctions en 2012, le gouvernement Ayrault a sans doute sous-estimé l'impact du « choc fiscal » aussi bien dans son ampleur que dans sa durée. Les économistes de l'OFCE estiment que la consolidation budgétaire a coûté 0,8 point de croissance chaque année en moyenne entre 2012 et 2017. Les travaux de l'Insee vont dans le même sens. Ils montrent que la hausse des prélèvements de 2011 à 2013 a continué de peser sur l'activité jusqu'en 2016.

 

 

Si le « choc fiscal » a eu un tel effet dans la durée, c'est que les ménages ont dans un premier temps puisé dans leur épargne. A partir de 2014, ils ont reconstitué leur taux d'épargne et la consommation en a souffert. Pour les entreprises, cela s'est traduit par une baisse de l'investissement, et, dans une moindre mesure, de la consommation des ménages via la modération salariale. « Les hausses d'impôts ont un effet moins récessif à court terme, car les ménages comme les entreprises lissent les fluctuations de leur revenu sur leurs dépenses, mais cet effet se diffuse dans le temps », soulignait l'Insee dans sa note de conjoncture de juin.

 

Une relative accalmie fiscale

 

Le « choc fiscal » s'est traduit dans l'épaisseur des textes de lois. D'après les recensements du cabinet EY, les projets de loi de finances des années 2011 à 2013 ont pu contenir jusqu'à 500 articles et plus de 150 mesures fiscales. Ces années ont été marquées par de nombreux allers-retours fiscaux perturbant les comportements, et donc la croissance. Parmi eux, on peut citer la refiscalisation des heures supplémentaires, la suppression du bouclier fiscal suivie de la création du plafonnement ISF, les allégements puis les aggravations de l'impôt sur le patrimoine. Sans parler du revirement sur la « TVA sociale », annulée à l'été 2012 puis finalement mise en oeuvre en 2014 suite au rapport Gallois.

 

 

Depuis que la « pause fiscale » a été déclarée en 2014, les projets de loi de finances sont effectivement un peu moins épais. Quelques taxes ont été supprimées mais leur nombre restait toujours inférieur aux taxes créées. Les textes financiers pour 2017 pourraient innover en la matière puisqu'ils contiennent 3 projets de suppression de taxes pour une seule création, celle sur les buralistes. Encore faut-il que les articles résistent à leur passage au Parlement...

 

 

 

 

Source : Les Echos